Was ist eine städtebaurechtliche Genehmigung?
Eine städtebaurechtliche Genehmigung zeichnet sich durch folgende Merkmale aus:
- Der notwendige oder verpflichtende Charakter. Ohne Genehmigung können Arbeiten oder Nutzungen nicht aus- bzw. durchgeführt werden.
- Die präventive Kontrolle: Die Genehmigung muss vor der Ausführung der Arbeiten bzw. der Aufnahme oder Änderung der Nutzung beantragt werden, damit die Verwaltung deren Rechtmäßigkeit -sowohl in Bezug auf Gesetzgebung als auch auf kommunale Planung- überprüfen kann. Im Hinblick auf die Ausführung von Bauarbeiten gilt, dass mit diesen erst begonnen werden kann, wenn die Baugenehmigung erteilt wurde. (Artikel 11.3 des neugefassten Bodengesetzes [Königlichen Gesetzesdekrets 7/2015 vom 30. Oktober]).
- Kontrolle der Rechtmäßigkeit: Die Genehmigung wird erteilt, wenn die anwendbaren Vorschriften eingehalten werden, und zwar: die staatliche Gesetzgebung, die Vorschriften über die territoriale und städtische Planung der Autonomen Gebietskörperschaft, die entsprechenden sektoriellen Vorschriften und die (Bebauungs-)Pläne der Gemeinde.
- Gebundene Entscheidung: Die Erteilung oder Verweigerung einer (Bau-) Genehmigung ist eine gebundene Entscheidung. Liegen die Voraussetzungen für die vom Antragsteller bzw. Bauherrn beantragte Tätigkeit vor, d.h. wenn diese rechtmäßig ist, hat die Gemeinde die Genehmigung zu erteilen. Es handelt sich also nicht um eine Ermessungsentscheidung.
- Dinglicher Charakter und Übertragbarkeit: Der Charakter der Genehmigung kann als dinglich bzw. grundstückbezogen bezeichnet werden, da sie die Kontrolle der Rechtmäßigkeit einer beantragten Tätigkeit bezweckt, ohne die persönlichen Verhältnisse des Antragstellers zu berücksichtigen.
Bei Erteilung der Genehmigung wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass diese ohne Berücksichtigung des Eigentumsrechts am Grund und Boden und unbeschadet der Rechte Dritter erteilt wird. Die Erteilung der Genehmigung verändert insbesondere nicht die privaten Rechtsverhältnisse zwischen dem Antragsteller und den übrigen Personen, die Inhaber von Rechten oder Interessen jeglicher zivilrechtlicher Art am Grund und Boden sein können. Dies hat wiederum die Möglichkeit der Übertragbarkeit der (Bau-) Genehmigung zwischen Privaten zur Folge.
Welche Handlungen sind genehmigungspflichtig?
Wenn Privatpersonen – im Gegensatz zur öffentlichen Verwaltung – Handlungen durchführen wollen, gelten folgende Grundsätze:
Als Ausgangspunkt für die Betrachtung welche Handlungen genehmigungspflichtig sind, kann Artikel 1 der Verordnung über die Bauordnungsaufsicht (Königliches Dekret 2187/1978 vom 23. Juni) herangezogen werden. Die genannte Verordnung wurde zwar noch vor Inkrafttreten der demokratischen Verfassung Spaniens verabschiedet, dem Inhalt nach hat der vorgenannte Artikel aber in den darauffolgenden Jahren der demokratischen Entwicklung Spaniens in mehr oder weniger veränderter Form Eingang in die entsprechenden städtebaurechtlichen Gesetze jeder der insgesamt sechszehn Autonomen Gebietskörperschaften Spanien gefunden. Demnach sind genehmigungspflichtig:
- Städtische Parzellierungen.
- Neubauten.
- Die Veränderung der Struktur eines bestehenden Gebäudes, sowohl des äußeren Erscheinungsbildes als auch der inneren Aufteilung.
- Die Erstnutzung der Gebäude und die Änderung ihrer Nutzung.
- Provisorische Bauarbeiten oder Nutzungen.
- Unterirdische Einrichtungen.
- Der Abriss von Bauten.
- Arbeiten für die Installation von öffentlichen Einrichtungen.
- Erdarbeiten, wie Rodung, Aushub und Auffüllung.
- unter bestimmten Voraussetzungen, das Fällung von Bäumen.
- Aufstellen von Werbeschildern, die von der öffentlichen Straße aus sichtbar sind.
- Alle weiteren in der Stadtplanung und Verordnungen bestimmten Handlungen.
An dieser Stelle bereits der Hinweis, dass der vorgenannte Katalog, der die klassischen Fälle einer Genehmigung als typische Form des administrativen Eingriffs beschreibt, fortlaufend der politischen Auseinandersetzung mit den daher eingehenden gesetzlichen Änderungen unterworfen war und ist.
Diese Wandelung ist in den letzten Jahren bereits an verschiedenen gesetzlichen Regelungen festzumachen, die andere Modalitäten der verwaltungsrechtlichen Kontrolle mit einem weniger starken administrativen Eingriff vorziehen. Ein Beispiel hierfür ist die „vorherige Mitteilung“ (comunicación previa) oder die „verantwortliche Erklärung“ (declaración responsable).
In diesem Sinne trat eine weitreichende Änderung mit Inkrafttreten des Gesetzes 27/2013 vom 27. Dezember über die Rationalisierung und Nachhaltigkeit der Kommunalverwaltung statt. Demnach unterliegt die Ausübung im Allgemeinen von Tätigkeiten nicht mehr der Einholung einer Genehmigung oder anderer Mittel der präventiven Kontrolle.
Darüber hinaus ist zu beachten, dass auch Änderungen in den Eigentumsverhältnissen von Handels- und Dienstleistungsbetrieben nicht mehr genehmigungspflichtig (was bis dahin immer der Fall war) sind. Schließlich ist für Bauarbeiten im Zusammenhang mit der Anpassung von Ladenlokalen bzw. Räumlichkeiten aller Art zwecks Ausübung einer gewerblichen Tätigkeit keine Genehmigung mehr erforderlich, sofern für die Bauarbeiten die Ausarbeitung eines Bauprojekts gemäß den Vorschriften des Baugesetzes (Gesetz 38/1999 vom 5. November) nicht erforderlich ist.
Ungeachtet des Vorgenannten abschließend die Anmerkung, dass für diejenigen (gewerblichen) Tätigkeiten die Einholung einer Genehmigung weiterhin erforderlich bleibt, bei denen:
- Aus Gründen der öffentlichen Ordnung, der öffentlichen Sicherheit, der öffentlichen Gesundheit oder des Umweltschutzes an dem spezifischen Ort, an dem die Tätigkeit ausgeübt wird, eine Genehmigung gerechtfertigt ist und diese Gründe nicht durch die Vorlage einer „verantwortlichen Erklärung“ oder „vorherigen Mitteilung“ gewährleistet werden können.
- Aufgrund u.a. der Knappheit natürlicher Ressourcen und der Nutzung von öffentlichem Grund und Boden, die Anzahl der Wirtschaftsteilnehmer am Markt begrenzt ist.
Welche Art von städtebaurechtlichen Genehmigungen sieht der Gesetzgeber vor?
Wie oben erwähnt war es bis vor nicht allzu langer Zeit für das spanische öffentliche Recht charakteristisch, die Durchführung von Bauarbeiten und städtischen Nutzungen der Erteilung einer Genehmigung zu unterwerfen. Dies zog im Vorfeld der Genehmigung den Einsatz von technischen und juristischen Stellungnahmen durch die Stadtverwaltung nach sich, um zu überprüfen, ob das Beantragte im Einklang mit der städtebaurechtlichen Legalität stand.
Am Ende des Verwaltungsverfahrens erteilte die zuständige Behörde bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen die Genehmigung. Der Vorgang konnte sich in einigen Fällen über mehrere Monate hinziehen, was eine erhebliche Verzögerung bei der Vornahme von geplanten privaten Investitionen und Schaffung von Arbeitsplätzen mit sich brachte.
Eine wesentliche Änderung in diesem Sinne ereignete sich im Zusammenhang mit der Umsetzung eine europäischen Richtline (Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlamente und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt), die zum Anlass genommen wurde in das Gesetz über die Grundlagen der Gemeindeverwaltung (Gesetz 7/1995, vom 2. April) die vorgenannten „vorherige Mitteilung“ (comunicación previa) oder die „verantwortliche Erklärung“ (declaración responsable) aufzunehmen.
In die Folgejahren fand diese Art der nachträglichen Kontrolle der Verwaltung zur Aufnahme von Tätigkeiten und Durchführung von gewissen Bauarbeiten Eingang in die verschiedenen städtebaurechtlichen Gesetze der einzelne Autonomen Gebietskörperschaften und die Gemeindeverordnungen.
Die Baugenehmigung
- Allgemeine Anmerkungen zur Baugenehmigung
Traditionell wird im Städtebaurecht zwischen großen und kleinen Bauarbeiten unterschieden.
Einer der wesentlichen Unterschiede zwischen beiden besteht im Allgemeinen darin, dass bei ersteren ein technisches Projekt erforderlich ist, während dies bei Letzteren nicht der Fall ist.
In Übereinstimmung mit dem Baugesetz (Gesetz 38/1999 vom 5. November) und der entsprechenden Rechtsprechung werden unter anderem folgende Projekte als große Bauarbeiten betrachtet: Neubauprojekte; Erweiterung von Gebäuden und Anlagen; Abriss von Gebäuden und Anlagen; Änderung, Sanierung oder Umbau von Gebäuden und Anlagen, wenn diese die Struktur oder das äußere Erscheinungsbild des Gebäudes oder der Anlage beeinflussen.
Kleine Bauarbeiten sind solche, die einfacher technischer Natur und von geringer baulicher und wirtschaftlicher Bedeutung sind und daher kein technisches Projekt im Sinne des Baugesetzes erfordern, wie z. B. die Reparatur und der Austausch von Fußböden, die Neueindeckung von Dächern, die Installation und Reparatur von Dachrinnen und Fallrohren im Innenbereich, Außenanstriche, usw.
Die vorstehende Klassifizierung der Bauarbeiten ist für den Bauherrn bzw. Bauträger von großer Bedeutung. Für die Autonome Gebietskörperschaft der Balearischen Inseln hat der Gesetzgeber entschieden (Gesetz 12/2017, vom 29. Dezember des Städtebaus der Balearischen Inseln), dass für die sogenannten kleinen Bauarbeiten die „vorherige Mitteilung“ (comunicación previa) bei der Gemeinde einzureichen ist. Für große Bauarbeiten ist grundsätzlich eine Baugenehmigung bei der Gemeinde zu beantragen. Ausnahmen bestehen aufgrund von gesetzlichen Sondervorschiften, die im Rahmen der Bekämpfung der Folgen der Covid-19 Pandemie erlassen wurden, unter anderem für gewisse Bauarbeiten zur Erweiterung von Hotels und Restaurants.
Im Gegenzug schreibt der Gesetzgeber der Balearischen Inseln für Bauarbeiten, die auf besonders geschützten Boden (suelo rústico protegido) durchgeführt werden sollen, zwingend eine Baugenehmigung vor.
- Die Übertragung der Baugenehmigung im Bereich der Insel Mallorca
Aufgrund des sachenrechtlichen Charakters der Baugenehmigung ist diese übertragbar. Hierzu haben der alte und der neue Inhaber der Baugenehmigung der Gemeinde gegenüberschriftlich die Übertragung anzuzeigen. Alternativ kann der Nachweis der Übertragung durch Vorlage bei der Gemeinde eines privaten oder öffentlichen Dokuments (z.B. Kaufurkunde) ersetzt werden, in dem die Parteien die Übertragung der Baugenehmigung vereinbart hatten, so zumindest die Regelung für das Gebiet der Insel Mallorca.
Das Fehlen der Anzeige der Übertragung gegenüber der Gemeinde führt nicht zur Unwirksamkeit der Übertragung, jedoch haften beide Parteien im Außenverhältnis gegenüber der Gemeinde für die Handlungen, die sich aus dem Gegenstand der Baugenehmigung her ableiten.
Dies bedeute aber im Umkehrschluss, dass beim Erwerb eines (Bau-) Grundstücks eine bestehende Baugenehmigung nicht automatisch mit übertragen wird, wenn diese im Kaufvertrag nicht ausdrücklich erwähnt und somit zum Kaufgegenstand gehört. Folglich kann ohne Zustimmung des (bisherigen) Inhabers der Baugenehmigung, der neue Eigentümer des (Bau-) Grundstückes nicht über die Baugenehmigung verfügen. Ihm ist somit zum Beispiel verwehrt, Änderungen der Baugenehmigung aufgrund von Änderungen während der Bauphase oder die Verlängerung der Fristen zum Beginn und Ausführung der Bauarbeiten zu beantragen. Insbesondere letztere Befugnis kann entscheidend bei der Fertigstellung eines Bauwerks innerhalb der in der Baugenehmigung vorgegebenen Fristen sein.
Resümee
Die Gesetzgeber der einzelnen Autonomen Gebietskörperschaften haben in den letzten Jahren die Fälle reduziert, in denen eine städtebaurechtliche Genehmigung notwendig ist und anstelle der Genehmigung die „vorherige Mitteilung“ (comunicación previa) oder die „verantwortliche Erklärung“ (declaración responsable) als Ermächtigungstitel in städterechtbaulichen Angelegenheiten zum Beginn von Bauarbeiten oder der Aufnahme einer Tätigkeit eingeführt.
Je nach Umfang der Bauarbeiten, ist auf den Balearen eine Baugenehmigung notwendig, im Falle, dass die Vorlage eines technischen Projekts für ihre Ausführung nicht erfordern ist, genügt die vorgenannte „vorherige Mitteilung“.
Eine Baugenehmigung ist übertragbar, die Zustimmung der Vorinhabers zur Übertragung ist aber notwendig, um Anträge in Bezug auf die Baugenehmigung bei der Gemeinde stellen zu können.